環(huán)境行政處罰聽(tīng)證，是指環(huán)境保護(hù)主管部門作出行政處罰決定前，告知當(dāng)事人查明的違法事實(shí)、處罰依據(jù)和擬作出的處罰種類和幅度，并依當(dāng)事人申請(qǐng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取其陳述申辯意見(jiàn)。

　　《行政處罰法》第四十二、四十三條對(duì)行政處罰聽(tīng)證的范圍、程序做了概括性規(guī)定。結(jié)合環(huán)境執(zhí)法的具體實(shí)際，環(huán)境保護(hù)部將《行政處罰法》的概括性規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，于2010年12月27日制定發(fā)布了《環(huán)境行政處罰聽(tīng)證程序規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《聽(tīng)證程序規(guī)定》)。

　　一、制定《聽(tīng)證程序規(guī)定》是發(fā)展社會(huì)主義民主政治和推進(jìn)依法行政的必然要求，是環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐的迫切需要

　　《憲法》第二條規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。人民是行使國(guó)家主權(quán)的主體，人民享有并行使管理國(guó)家和社會(huì)一切事務(wù)的民主權(quán)利。

　　通過(guò)環(huán)境行政處罰聽(tīng)證，人民群眾可以直接參與到環(huán)境行政執(zhí)法程序中來(lái)，在聽(tīng)證會(huì)上對(duì)環(huán)保部門的執(zhí)法行為提出質(zhì)疑并在平等的法律地位上進(jìn)行辯論、論證，提出自己的意見(jiàn)和主張，更直接、更充分、更有效地陳述和表達(dá)自己意愿。

　　《行政處罰法》頒布實(shí)施以來(lái)，國(guó)務(wù)院先后發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》(1999)、《全面推行依法行政實(shí)施綱要》(2004)、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》(2008)、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》(2010)等文件，在聽(tīng)證制度方面提出了新的要求。這些新要求需要體現(xiàn)在環(huán)境執(zhí)法程序之中，以推進(jìn)環(huán)保部門的依法行政工作。

　　隨著環(huán)境執(zhí)法力度的加大和當(dāng)事人法律意識(shí)的提高，適用聽(tīng)證程序的處罰案件數(shù)量在增長(zhǎng)。但部分環(huán)境執(zhí)法人員對(duì)聽(tīng)證目的的認(rèn)識(shí)還不準(zhǔn)確、對(duì)聽(tīng)證程序的把握還不到位、駕馭聽(tīng)證流程的能力還有待提高。因此，有必要細(xì)化聽(tīng)證規(guī)定，明確聽(tīng)證程序，強(qiáng)化可操作性，便于執(zhí)法人員掌握和運(yùn)用。

　　考慮到加上聽(tīng)證程序后篇幅過(guò)長(zhǎng)，《環(huán)境行政處罰辦法》(2010)沒(méi)有對(duì)聽(tīng)證程序作具體規(guī)定，僅在第五十條概括規(guī)定“行政處罰聽(tīng)證按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。為更好地實(shí)施《環(huán)境行政處罰辦法》，有必要專門制定《聽(tīng)證程序規(guī)定》與之配套。

　　二、《聽(tīng)證程序規(guī)定》強(qiáng)調(diào)保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，重點(diǎn)突出可操作性

　　《聽(tīng)證程序規(guī)定》共6章48條，第一章是總則，第二章是聽(tīng)證的適用范圍，第三章是聽(tīng)證主持人和聽(tīng)證參加人，第四章是聽(tīng)證的告知、申請(qǐng)和通知，第五章是聽(tīng)證會(huì)的舉行，第六章是附則。

　　本程序規(guī)定主要有以下特點(diǎn):

　　（一）在立法目的上，強(qiáng)調(diào)保障當(dāng)事人的合法權(quán)益

　　《聽(tīng)證程序規(guī)定》第一條開(kāi)宗明義，立法目的是“規(guī)范環(huán)境行政處罰聽(tīng)證程序，監(jiān)督和保障環(huán)境保護(hù)主管部門依法實(shí)施行政處罰，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”。

　　為保障當(dāng)事人享有的知情權(quán)、陳述申辯權(quán)、聽(tīng)證申請(qǐng)權(quán)、質(zhì)證權(quán)等權(quán)利，《聽(tīng)證程序規(guī)定》明確了聽(tīng)證告知、聽(tīng)證申請(qǐng)、聽(tīng)證通知和聽(tīng)證會(huì)舉行等程序；細(xì)化了公開(kāi)原則、回避制度、當(dāng)事人代理制度、申請(qǐng)變更或延期舉行聽(tīng)證會(huì)等制度；詳細(xì)列舉了當(dāng)事人在聽(tīng)證程序中的權(quán)利，如申請(qǐng)或者放棄聽(tīng)證的權(quán)利、依法申請(qǐng)不公開(kāi)聽(tīng)證的權(quán)利、申請(qǐng)回避的權(quán)利、委托代理人的權(quán)利、陳述申辯的權(quán)利、質(zhì)證的權(quán)利、最后陳述的權(quán)利、審閱并核對(duì)聽(tīng)證筆錄的權(quán)利、依法查閱案卷材料的權(quán)利。

　　（二)在聽(tīng)證范圍的確定上，兼顧《行政處罰法》規(guī)定和環(huán)境執(zhí)法實(shí)際

　　環(huán)境行政處罰聽(tīng)證程序需要環(huán)保部門投入一定的人力、物力和財(cái)力成本。基于公正與效率、成本與收益的統(tǒng)籌考慮，《行政處罰法》第四十二條以列舉的方式進(jìn)行了限制性規(guī)定，將適用聽(tīng)證程序的處罰種類限定為責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款3種。

　　《環(huán)境行政處罰辦法》第四十八條規(guī)定了暫扣或吊銷許可證、較大數(shù)額罰款和沒(méi)收等重大行政處罰適用聽(tīng)證程序，并對(duì)“較大數(shù)額”予以確定。

　　根據(jù)《行政處罰法》和《環(huán)境行政處罰辦法》的上述條款，《聽(tīng)證程序規(guī)定》將行政處罰聽(tīng)證的適用范圍細(xì)化為以下四種：

　　一是擬對(duì)法人、其他組織處以人民幣50000元以上或者對(duì)公民處以人民幣5000元以上罰款的；

　　二是擬對(duì)法人、其他組織處以人民幣(或者等值物品價(jià)值)50000元以上或者對(duì)公民處以人民幣(或者等值物品價(jià)值)5000元以上的沒(méi)收違法所得或者沒(méi)收非法財(cái)物的；

　　三是擬處以暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證件的；

　　四是擬責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉的。

　　此外，執(zhí)法實(shí)踐中有些與行政處罰關(guān)系密切的行政命令，如責(zé)令停止建設(shè)、責(zé)令停止生產(chǎn)等，對(duì)當(dāng)事人的利益也影響較大。為加強(qiáng)對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)，環(huán)保部門也可以舉行聽(tīng)證，充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)。因此，《聽(tīng)證程序規(guī)定》第四十四條規(guī)定，“環(huán)境保護(hù)主管部門在作出責(zé)令停止建設(shè)、責(zé)令停止生產(chǎn)或使用的行政命令之前，認(rèn)為需要組織聽(tīng)證的，可以參照本程序規(guī)定執(zhí)行。”

　　這在一定程度上放寬了聽(tīng)證適用范圍，有利于有效保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益；又考慮到環(huán)境執(zhí)法的實(shí)際，賦予了環(huán)保部門是否啟動(dòng)聽(tīng)證程序的決定權(quán)。

　　一般而言，行政處罰聽(tīng)證程序均依當(dāng)事人申請(qǐng)而啟動(dòng)。考慮到環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性和所涉及的公共利益，《聽(tīng)證程序規(guī)定》第六條還規(guī)定了環(huán)保部門主動(dòng)啟動(dòng)聽(tīng)證程序的情形，即環(huán)保部門認(rèn)為案件重大疑難的，經(jīng)商當(dāng)事人同意，可以組織聽(tīng)證。

　　（三）在聽(tīng)證程序細(xì)化上，突出可操作性

　　為加強(qiáng)對(duì)行政處罰聽(tīng)證工作的規(guī)范和指導(dǎo)性，《聽(tīng)證程序規(guī)定》對(duì)聽(tīng)證程序各環(huán)節(jié)，如聽(tīng)證的告知、申請(qǐng)、通知，聽(tīng)證會(huì)舉行的程序，聽(tīng)證筆錄和聽(tīng)證報(bào)告的內(nèi)容等均作了詳細(xì)規(guī)定，力求突出可操作性。

　　在聽(tīng)證程序中，聽(tīng)證組織機(jī)構(gòu)和主持人處于主導(dǎo)和支配地位，不僅是聽(tīng)證程序的參與者，更是聽(tīng)證程序的引導(dǎo)者，他們的行為將直接影響當(dāng)事人權(quán)利的行使，決定聽(tīng)證的效果。因此，《聽(tīng)證程序規(guī)定》專章規(guī)定了聽(tīng)證機(jī)構(gòu)和聽(tīng)證主持人，以列舉的方式明確了聽(tīng)證主持人的職責(zé)、義務(wù)和申請(qǐng)回避的條件。

　　《聽(tīng)證程序規(guī)定》重點(diǎn)規(guī)定了聽(tīng)證程序3個(gè)階段需要開(kāi)展的工作。

　　如在聽(tīng)證會(huì)前，環(huán)保部門制作并送達(dá)《行政處罰聽(tīng)證告知書(shū)》，告知當(dāng)事人聽(tīng)證申請(qǐng)權(quán)；對(duì)當(dāng)事人的聽(tīng)證申請(qǐng)舉行審查；對(duì)符合聽(tīng)證條件的制作并送達(dá)《行政處罰聽(tīng)證通知書(shū)》等。

　　在聽(tīng)證會(huì)階段，由聽(tīng)證主持人依法定程序舉行，安排案件調(diào)查人員與當(dāng)事人、第三人陳述各自意見(jiàn)并進(jìn)行辯論和質(zhì)證，并給當(dāng)事人最后陳述和申辯的機(jī)會(huì)；由記錄員對(duì)聽(tīng)證全過(guò)程制作聽(tīng)證筆錄，并交案件調(diào)查人員、當(dāng)事人、第三人以及聽(tīng)證主持人、聽(tīng)證員、記錄員審核無(wú)誤后當(dāng)場(chǎng)簽字或者蓋章。

　　在聽(tīng)證會(huì)后，由聽(tīng)證主持人將聽(tīng)證筆錄、對(duì)當(dāng)事人意見(jiàn)的采納建議及理由、案件處罰建議等情況報(bào)告環(huán)保部門負(fù)責(zé)人，作為處罰決定的重要參考。

　　另外，《聽(tīng)證程序規(guī)定》對(duì)聽(tīng)證中可能出現(xiàn)特殊情況導(dǎo)致延期、中止、終止等事項(xiàng)進(jìn)行了細(xì)化，方便執(zhí)法人員掌握。

　　《聽(tīng)證程序規(guī)定》對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)均提出了明確的時(shí)限要求，有助于督促環(huán)保部門及時(shí)履行職責(zé)和當(dāng)事人及時(shí)行使權(quán)利，如當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在收到《行政處罰聽(tīng)證告知書(shū)》之日起3日內(nèi)要求聽(tīng)證；環(huán)保部門對(duì)當(dāng)事人聽(tīng)證申請(qǐng)之日起7日內(nèi)進(jìn)行審查；聽(tīng)證會(huì)應(yīng)當(dāng)在決定聽(tīng)證之日起30日內(nèi)舉行；《行政處罰聽(tīng)證通知書(shū)》應(yīng)當(dāng)在舉行聽(tīng)證會(huì)的7日前送達(dá)當(dāng)事人和第三人等。

　　來(lái)源：中國(guó)環(huán)境報(bào)